在卖地收入、税收等减少的背景下
对很多地方政府而言
增加罚没等非税收入
成了他们一个很难抑制的冲动
“乱收费、乱罚款、乱摊派”并称为“三乱”，由此产生的一些新闻事件屡见报端。以罚代管、逐利执法、过度处罚等问题也饱受社会诟病。
8月17日，国务院办公厅发布《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（下称《意见》）提出，各级政府及其部门要坚决避免乱罚款，严格禁止以罚款进行创收，严格禁止以罚款数额进行排名或者作为绩效考核的指标。
《意见》发布后，“严格禁止以罚款进行创收”的表述备受关注。北京看懂研究院高级研究员程宇告诉《中国新闻周刊》，当前经济处于下行周期，同时还有疫情因素，形成一种雪上加霜的叠加效应，这种效应作用在市场主体身上，就形成了收入不断下降，利润越来越少的局面，也导致很多地方政府财政紧张。
他说，在这种背景下，更需要地方政府想尽办法来保护市场主体。国办出台严格禁止以罚款进行创收，目的正是保护市场主体，维护企业家合法权益和优化营商环境，也表明中央在想尽一切办法来降低企业和经营者的成本，抑制地方政府的“罚款式创收”的冲动。
“花式罚款”屡见不鲜
罚没收入属于政府非税收入，是指执法、司法机关依照法律、法规、规章的规定，对违法违章者实施经济罚款的款项、没收的赃款和赃物变价款。
数据显示，近年来多地罚没收入呈明显增长趋势。2022年7月，各城市陆续公布2021年的预算执行情况。有媒体统计了全国300余个地级市的罚没收入。其中，有111个地级市公布了罚没收入数据。
在公布数据的111个地级市中，2021年有80个城市罚没收入呈上升态势，占比超过72％。其中，有15个城市罚没收入同比增长超过100％，如四川乐山增长155％，江西南昌增长151％。
在上榜城市中，青岛备受关注。2021年，青岛市罚没收入为43.77亿元，高居111个统计城市第一位，与2020年该市罚没收入的19.26亿元相比，一年时间，罚没收入增长了24.51亿，增幅达到了127％。
青岛市财政局一位工作人员告诉《中国新闻周刊》，青岛去年罚没收入增加因素的主因来自于案件。2021年，青岛破获了重大传销案等4起大案，增加罚没收入22.45亿元。
这位工作人员说，“这种收入都是一次性的增长因素，剔除这几起案件罚没款，青岛市去年罚没收入规模与正常年份基本持平。”
在梳理的全国地级市一般城市罚没收入2021年较2020年的增值排行榜中，前14个地级市中，江苏省占6个（盐城、常州、南通、镇江、苏州、泰州）。其中，盐城2021年罚没收入为37.27亿元，较2020年增长44.12％。
近日，有媒体致电盐城市财政局，咨询罚没收入增加较多的原因，是否为交通罚款？该局工作人员称，“交通罚款占比现在已经很少，主要是破获了重大的经济案件，例如诈骗，所以公安罚没收入较多。”
《道路交通安全法》第八十六条规定，任何单位不得给公安机关交通管理部门下达或者变相下达罚款指标；公安机关交通管理部门不得以罚款数额作为考核交通警察的标准。但多起案例显示，交通部门成为乱罚款的重灾区。有些“执法”背离法治轨道，有的部门甚至推出了“罚款包月”项目，可谓花样百出。
据中青网7月16日报道，在山东省成武县，一些大货车司机和当地交通运输局建立了“合作”关系，司机们预交当月罚款，交通运输监察大队各中队则保障“客户”的货车无论是超载还是超高，在1个月之内，都可以畅通无阻。
相关视频显示，成武县交通局交通运输监察大队工作人员对大货车司机邵先生说：“上路啥的我都给你安排，你放心好了，这边的事我都给你安排好。合作愉快，随时电话联系。”
邵先生称，他们的货车途经成武县时，当地交通执法部门给办“月票”，根据车型情况，每台车收费1000元/月或2000元/月，“不缴的话他就拦住你的车扣到停车场罚款”。
办理“月票”时还能讨价还价，邵先生询问能否“缴10个车的钱，照顾12个车”，交通运输监察大队工作人员称可以“优惠”1000元。
成武县交通局一位负责人8月22日告诉《中国新闻周刊》，目前县纪委监委工作人员驻扎在县交通局，正在对该事件调查取证。调查结果一定会向社会公布。
2021年，国务院第八次大督查第五督查组在内蒙古自治区多地暗访时发现，部分交警为完成“创收”任务，对过往货车司机随意罚款、“一刀切”式罚款。他们在道路上设置临时检查点，对途经的货车逐一拦停，并以“未按规定使用安全带”等理由实施处罚。而现场的司机大多都系着安全带，或者并没有罚单上列举的违法行为。
暗访视频画面显示，一名货车司机说：“拦下来啥也没说，就说出示行驶证驾驶证。我把行驶证驾驶证递给人家，人家给打出一个罚款单，这都习惯了。”
2021年9月10日，《内蒙古日报》发文称，锡林郭勒盟公安局已要求涉事地区公安局对分管交通管理的副局长、交警大队长、相关派出所所长和民警辅警停止执行职务；乌兰察布市公安局、巴彦淖尔市公安局也要求交管支队分管副支队长、涉事交警大队长及相关民警辅警停止执行职务。
2021年4月，《半月谈》报道，北方某山区县一年的一般公共预算收入才1亿多元，但令人吃惊的是，当地交通违章罚款一年竟“创收”了3000多万元，撑起了地方一般公共预算收入的1/3。
报道称，这个不通高速的山区县是煤炭运输必经之地，许多运煤车辆进出，都要经过这个县。当地有干部表示，县里工业不发达、企业较少，“领导要钱就找交警等执法部门”。
当地司机反映，仅在一段几十公里的省道上，就有近10个电子眼。除了横杆测速设备多之外，在道路下坡、拐弯等地方的路边树旁，还有隐蔽的立杆式测速抓拍设备。
财政紧张引发“罚款冲动”？
微信公众号“侠客岛”8月19日发文称，随着罚缴分离、对执法机关全额拨款、严格规范执法程序等一系列改革措施落地，当年的混乱现象得到一定程度改善，但尚未完全根治，尤其是当经济下行压力加大、地方财政吃紧时，借罚款搞创收的老毛病很容易复发。
文章说，这些地方政府的“罚款冲动”，主要源于“缺钱”的现实困境。但一缺钱就想着从企业、个人头上“薅羊毛”，实在是短视且有害，很容易陷入“财政缺钱——罚款搞钱——营商环境恶化——企业用脚投票——税基减少——更加没钱”的恶性循环。
湖北省统计局原副局长、中南财经政法大学财税学院教授叶青告诉《中国新闻周刊》，多地出现“以罚款进行创收”的案例有必然原因，近年来，受到疫情、房地产市场低迷等因素，地方财政收入不断下降，一些地方政府就会通过罚款来增加财政收入。
这方面的案例也并不鲜见，比如2021年12月17日，国办督查室在国务院“互联网＋督查”平台公开通报了河北省霸州市为解决财力紧张等问题而大规模乱罚款等问题。
国务院督导组在调查中发现，2021年9月，霸州市政府违规提出将非税收入与征收单位支出挂钩，并将非税收入完成情况纳入乡科级领导班子和领导干部绩效考核。
10月份，为弥补财力紧张及不合理支出等产生的缺口，霸州市在6月份已经完成非税收入预算7亿元的情况下，向下辖15个乡镇（街道、开发区）分解下达了3.04亿元的非税收入任务。
11月份，霸州市印发细则，违规设立一般公共预算收入完成情况考核，明确税收收入得分权重为20％，非税收入得分权重为80％。
在霸州市采取多种督导措施的推动下，各乡镇（街道、开发区）、村街以安全生产执法检查等多种名义，对中小微企业和个体工商户进行集中罚款、摊派、收费。
据不完全统计，当年10月1日至12月6日，霸州市15个乡镇（街道、开发区）入库和未入库罚没收入6718.37万元，是1~9月罚没收入的11倍，涉及企业和个体工商户2547家，平均每家罚款、收费2.64万元。11月份，13个乡镇（街道、开发区）出现明显的运动式执法，当月入库罚没收入4729.57万元，是1~9月月均罚没收入的80倍。
督查组称，霸州市此次出现的乱收费、乱罚款、乱摊派手法五花八门，逐利特征明显。经国办督查室跟踪督办，截至2021年12月16日15时，霸州市已经向2200家企业和个体工商户退款5472.82万元。
程宇称，从总体收入来讲，地方财政主要分成两部分，即地方政府基金性收入和一般性财政收入。地方政府基金性收入主要来自国有土地出让收入，也就是通常所说的卖地收入。
他说，从国家统计局数据看，今年1~7月，房地产企业拿地的总额比去年同期下降了大约48％。如果再考虑到已经拿地的房企中还存在一些地方城投平台，所以如果剔除这部分收入，今年前7个月，地方政府卖地收入的实际金额大约仅为去年同期的1/3。在这种背景下，地方财政收入的压力普遍较大。
程宇称，在一般性财政收入方面，主要由税收和罚没收入构成。现在我国经济面临一些挑战，地方的税收也普遍呈下降趋势。政府为了保证企业的正常运营，保住市场主体，还出台了返税退费政策，这也意味着地方政府的税收也在减少。与此同时，地方政府的一些刚性支出压力仍然较大。这就意味着，很多地方政府面临严重的收不抵支问题。
程宇告诉《中国新闻周刊》，在卖地收入、税收等减少的背景下，对很多地方政府而言，增加罚没等非税收入可能就成了他们一个很难抑制的冲动。
杜绝“罚没财政”，仍需细化立法
近段时间以来，为整治“乱罚款”现象，中央动作频频。
6月28日，国家发改委网站公布《涉企违规收费专项整治行动方案》，该《方案》由发改委、工信部、财政部以及市场监管总局联合发布。《方案》称，将全面排查交通物流、水电气暖、地方财经、金融、行业协会商会等领域涉企违规收费问题，专项整治乱收费、乱罚款、乱摊派，建立协同治理和联合惩戒机制。
7月21日，国务院常务会议又指出，为进一步优化法治环境，减轻企业和群众负担，决定取消29个罚款事项，用其他方式规范管理。这些事项包括对取得生产许可证的企业未依照规定定期提交报告，逾期未改正行为的罚款；对未经许可制造、修理计量器具等行为的罚款；以及对道路货运经营者不按照规定随车携带道路运输证行为的罚款等。
舆论认为，要想抑制地方政府“罚款式冲动”，关键还是要消除监管盲区，让各职能部门在罚款时做到有法可依，透明执法，降低地方上的罚款动力。
清华大学法学院教授张明楷表示，（很多）罚没收入不是直接归司法机关，从形式上来说依然是给地方财政，但是财政很多会立马返还给办案机关，（因此）办案机关就有积极性，能够没收的尽可能没收，不是犯罪的尽可能变成犯罪去没收。
他说，“我一直主张，所有的罚没收入直接上缴中央财政，不给地方，财政充分保证司法机关办案的费用。如果罚没收入不直接上缴中央，我们很难不能使司法显示客观公正，因为一个机关为自己的利益去办事的时候胆子可大了。”
2020年底，财政部印发《罚没财物管理办法》，进一步完善罚没财物管理，要求海关、公安、海警、市场监管等部门取得的缉私罚没收入全额缴入中央国库。然而，到目前为止，还有一些罚没收入会进入地方政府。
2021年全国两会期间，全国政协委员、中华全国律师协会副会长朱征夫表示，对于刑事案件的罚没所得，刑事诉讼法及相关法律法规或部门规章均规定应上缴国库，但对于是上缴中央国库还是地方国库，并未具体的规定。而在实践中，地方取得的罚没所得一般上缴地方国库，地方政府通常会返还部分罚没所得给办案机关，补充办案经费。
叶青告诉《中国新闻周刊》，应让每一笔罚款都做到罚之有理、有法可依，而不是为了增加自己的财政收入而想法提高罚款额度。上级部门也应对下级的罚款有没有依据等作为核查重点。
他称，很多法规有上下限，弹性空间较大。有时按照顶格处罚或最低限度处罚，从法律层面上都可以。在财政收入好的时候，罚款空间就会宽松一点，财政收入紧张的时候，可能就会提高罚款额度。所以，还要完善法律细则，让一些处罚依据更加明确。
西南政法大学教授蔡斐撰文称，从理论上来说，罚款行为，自然是“当罚则罚”，与“执法创收”没有关联。但是，什么情形该“当”？罚多少算“罚”？这就取决于行政裁量权基准制度的建立健全。一旦基准制度脱离法定的范围、限度、原则，就会给罚款沦为地方创收工具提供可乘之机。
蔡斐称，比如《安全生产法》规定，对因违法行为导致发生生产安全事故的主要负责人，处以2万元以上20万元以下的罚款。那么，在2万到20万如此巨大的一个弹性空间内，究竟是罚款2万？10万？还是20万？需要根据立法意图和执法经验，尤其是实际行为，将裁量的情节和裁量的选择形成可操作的具体制度，否则就很容易出现行政执法该严不严、该宽不宽、畸轻畸重、类案不同罚等现象。
此次《意见》提出，罚款数额的从轻、一般、从重档次情形要明确具体，严格限定在法定幅度内，防止简单地一律就高或者就低处罚；罚款数额为一定金额的倍数的，要在最高倍数与最低倍数之间划分阶次；罚款数额有一定幅度的，要在最高额与最低额之间划分阶次，尽量压缩裁量空间。
蔡斐表示，下一步，各地各部门应该按照《意见》提出的法制统一、程序公正、公平合理等原则，细化宽泛的立法，增强法律的可操作性，缩小行政裁量的空间，抑制裁量的随意性，将行政执法关进制度的“笼子”，将罚款纳入法治的轨道，而不是偷偷地推向“创收”的渠道。
发于2022.8.29总第1058期《中国新闻周刊》杂志
杂志标题：警惕“罚款式创收”冲动
记者：周群峰